中國(guó)大中城市汽車保有量在過(guò)去的十幾年呈爆炸性增長(zhǎng)，居民飽受堵車、空氣污染的困擾。至2012 年8月，中國(guó)的三個(gè)一線城市——北京、上海、廣州都對(duì)新增小客車實(shí)施了總量控制政策(下稱“汽車總量控制”)，即政府每月通過(guò)向社會(huì)發(fā)放一定數(shù)量的車牌來(lái) 控制新增加的小客車數(shù)量。
三個(gè)城市的總量控制方案在每月發(fā)放的車牌數(shù)量、參與競(jìng)爭(zhēng)牌照的個(gè)人資格、是否給予節(jié)能汽車特殊考慮等方面存在諸 多差異，但最重要的區(qū)別在于牌照發(fā)放方式的不同，上海市通過(guò)公開拍賣來(lái)發(fā)放牌照額度；北京市采用搖號(hào)抽簽的方式，搖中的申請(qǐng)者免費(fèi)獲得車牌；去年開始實(shí)施 的廣州市則搖號(hào)和拍賣并用，每月一萬(wàn)個(gè)牌照按6∶4的比例分配給這兩種方式，因此可以看作是上海和北京方案的混合。
開車上路造成道路擁 堵、尾氣排放導(dǎo)致空氣污染，這種由他人或社會(huì)大眾而非行為者自身承擔(dān)的負(fù)面影響在經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱為“外部性”?！巴獠啃浴贝嬖谑鞘袌?chǎng)失靈的表現(xiàn)之一，需要政府 介入來(lái)減少“外部性”。因此，通過(guò)公共政策干預(yù)人們開車出行乃至擁有汽車，具有充分的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。北上廣三市各自采用不同的汽車總量控制政策，給我們提供 了一個(gè)有意思的案例。
三地政策分析
評(píng)價(jià)一項(xiàng)公共政策的得失不外乎效率與公平兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家說(shuō)的效率是指資源配置的優(yōu)化程度，也可以概括成一句話，即“價(jià)高者得”。
與效率不同，公平是個(gè)見仁見智的概念。有些人認(rèn)為，公平是每個(gè)人有相同的成功機(jī)會(huì)，另一些人則會(huì)認(rèn)為只有大家的結(jié)果一致才公平。
上海采用的是一種以效率為導(dǎo)向的車牌分配方案，北京的方案更關(guān)注分配的公平性，而廣州方案則試圖在效率與公平之間取得某種平衡。
因 為效率概念的確定性和公平涵義的不確定性，經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究效率問題要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于公平問題，研究多了自然喜歡上了研究對(duì)象。如果你問100位經(jīng)濟(jì)學(xué)家哪個(gè)城市的 方案更好，可能90%會(huì)選擇上海。例如，最近清華大學(xué)的李稻葵教授在微博中旗幟鮮明地說(shuō)“北京機(jī)動(dòng)車搖號(hào)的基本理念錯(cuò)誤”，因?yàn)樾∞I車不是類似自 行車的生活基本品，是“高端品”，所以“應(yīng)該按照市場(chǎng)原則，即價(jià)格機(jī)制，分配”。同時(shí)，他肯定了“上海的方法大方向很好”，只是技術(shù)上需要改進(jìn)。
李 教授這一說(shuō)法引出幾個(gè)問題。首先，怎樣判定一件物品是生活基本品還是“高端品”？自行車曾經(jīng)是一代人的“大三件”，而今天，隨著城市的不斷擴(kuò)大和市區(qū)房?jī)r(jià) 的猛漲，汽車成為許多收入并不算高的上班族必備的交通工具，汽車的價(jià)格也有低至三五萬(wàn)元的，相對(duì)收入而言，可能還不如當(dāng)年的自行車。其次，當(dāng)按照市場(chǎng)原則 分配導(dǎo)致物品價(jià)格超出了最需要的人群的承受力，即該物品落入這些人的可選擇范圍之外，這樣取得的“經(jīng)濟(jì)效率”可能要被打上個(gè)大問號(hào)。
最 后，當(dāng)代表開車上路權(quán)利的車牌由出價(jià)最高者獲得時(shí)，一種可能是拿到車牌的人的收入水平要高于所有競(jìng)拍者(或是搖號(hào)中簽者)的平均水平，他們購(gòu)買大排量汽車 的可能性要比其他人大，這些車開上路會(huì)造成更嚴(yán)重的空氣污染；另一種拍得車牌的人是有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力且比其他競(jìng)拍者更需要汽車的人，他們的出行次數(shù)和距離很 可能要高于競(jìng)拍者的平均水平，因此會(huì)帶來(lái)更多的擁堵和污染?？傊?，就代表上路權(quán)利的車牌這個(gè)具體物品而言，價(jià)格機(jī)制遴選出的消費(fèi)者具有一些不同于普通消費(fèi) 者的特征，這些特征意味著他們的開車出行行為會(huì)帶來(lái)更大的外部性，從而抵消一部分運(yùn)用價(jià)格機(jī)制所增加的效率。當(dāng)存在外部性時(shí)，“價(jià)高者得”未必最大化經(jīng)濟(jì) 效率。
北京的車牌搖號(hào)并免費(fèi)發(fā)放的方式最受人詬病之處恐怕是迫切需要開車的人卻因運(yùn)氣“不夠”遲遲拿不到車牌，隨著中簽比率的進(jìn)一步下 降，這種批評(píng)會(huì)越演越烈。的確，當(dāng)車牌成為一種稀缺資源時(shí)，這種人人機(jī)會(huì)均等的分配方式會(huì)帶來(lái)一部分效率損失。筆者認(rèn)為，可以通過(guò)采取一些改進(jìn)措施擠出開 車需求不迫切的搖號(hào)參與者，提高需求強(qiáng)烈的居民的中簽率，從而大幅增加政策的經(jīng)濟(jì)效率。
目前，搖號(hào)中簽的居民被要求在六個(gè)月內(nèi)購(gòu)買車輛， 過(guò)期不買則獲得的名額作廢，除此之外卻無(wú)其他損失。這群讓手里名額作廢的人中，有些是因?yàn)閾u到號(hào)后卻無(wú)法買上車的，如想買的車型斷貨；也有人買車意向不明 確，拿著號(hào)考量了一段時(shí)間后還是決定不買；第三種是故意為之者，他們可能是環(huán)保愛好者，也可能是已經(jīng)開上車的人的親戚朋友(名下有車的不能參加搖號(hào))，他 們希望憑一己之力減少新車加入已經(jīng)擁擠不堪的車流。如果我們假定每月汽車增加量的設(shè)定具有合理性，那么這種對(duì)抗性行為應(yīng)被消除。我們可以要求每位參加搖號(hào) 的人繳納一定數(shù)額的“誠(chéng)意金”，這筆錢可抵扣車價(jià)；但如果中簽卻未及時(shí)購(gòu)車，誠(chéng)意金將被沒收。這一措施將增大買車意向不堅(jiān)定或有意減少上路新車的人的搖號(hào) 成本，引導(dǎo)他們推遲參加或退出搖號(hào)，從而提高真正需要開車的人的中簽率。
在任意一個(gè)月份中，所有參加搖號(hào)的人的中簽概率是相同的。然而， 有人可能“屢搖不中”，已經(jīng)等候了數(shù)年之久，而有些人則可能因?yàn)閯偖a(chǎn)生開車需求或剛符合搖號(hào)資格而新加入到搖號(hào)隊(duì)伍中。我們可以合理地假設(shè)，滿足長(zhǎng)期存在 的需求比滿足近期產(chǎn)生的需求能實(shí)現(xiàn)更多的個(gè)體效用和社會(huì)福利，那么將中簽率設(shè)成參加搖號(hào)時(shí)間長(zhǎng)短的遞增函數(shù)——即中簽的概率隨參加搖號(hào)的歷史而增加——將 會(huì)增進(jìn)分配政策的經(jīng)濟(jì)效率。
其實(shí)，當(dāng)市場(chǎng)力量足夠強(qiáng)大時(shí)，就會(huì)有促進(jìn)效率的安排出現(xiàn)。據(jù)說(shuō)，北京的汽車長(zhǎng)期租賃市場(chǎng)發(fā)展迅速，運(yùn)氣不佳的 搖號(hào)者可以花些錢從這個(gè)渠道獲得開車上路的權(quán)利。這種情況下，有限數(shù)量的車牌所附帶的經(jīng)濟(jì)價(jià)值由出租汽車(及車牌)的私人或公司收獲，整個(gè)社會(huì)的福利也得 到改進(jìn)。車牌拍賣的不同之處是這些價(jià)值變成政府的收益。孰優(yōu)孰劣？這不是個(gè)容易回答的問題，很大程度上取決于公共資金的利用效率。
廣州市 似乎是吸取了上述兩個(gè)城市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，采取搖號(hào)、拍賣并行的混合型分配方案，居民根據(jù)自己的需求、收入等情況選擇競(jìng)拍或搖號(hào)，競(jìng)拍未得者還可以參加同月的 搖號(hào)?！皬V州市中小客車指標(biāo)調(diào)控管理信息系統(tǒng)”網(wǎng)公布的2013年8月的結(jié)果顯示：車牌平均拍賣價(jià)格在25000元人民幣左右，個(gè)人普通車搖號(hào)的中簽率大 概是35∶1。由于各城市的需求和車牌供給量的不同，很難將廣州的價(jià)格和中簽率拿來(lái)與北京、上海做直接比較。
值得注意的是，在預(yù)期價(jià)格不 超過(guò)30000元人民幣和中簽率30至40分之一的情況下，約7000人參加競(jìng)拍，而參加搖號(hào)的人數(shù)多達(dá)16萬(wàn)。廣州與上海兩市居民的收入水平相近，由此 可見，上海市八九萬(wàn)元的車牌價(jià)格對(duì)其大多數(shù)居民來(lái)講是一個(gè)不小的壓力。如果上海像廣州那樣拿出一部分車牌通過(guò)搖號(hào)來(lái)分配，應(yīng)該會(huì)廣受歡迎。反觀北京，如果 一部分車牌用來(lái)拍賣，當(dāng)然可以滿足一部分高收入者的開車需求，某種程度上提高控制政策的經(jīng)濟(jì)效率。然而，在巨大的需求壓力下，如果用作拍賣的車牌過(guò)多，對(duì) 已經(jīng)偏低的中簽率無(wú)疑是雪上加霜。
如果說(shuō)混合型的車牌分配方案較單一的分配方案更好的兼顧了公平與效率，除了廣州實(shí)行的模式，還有另一種 混合模式可以考慮：即通過(guò)拍賣從所有需求者中選出一部分，再實(shí)行搖號(hào)分配。具體方案可以是政府設(shè)置一個(gè)底價(jià)，出價(jià)高于底價(jià)的競(jìng)拍者進(jìn)入搖號(hào)；或者政府通過(guò) 設(shè)定搖號(hào)中簽率來(lái)限定搖號(hào)人數(shù)，這個(gè)人數(shù)決定了拍賣的最低成交價(jià)格及入圍者。如果我們把廣州模式稱為“橫向混合”，那么這種分配模式就是“縱向混合”。隨 著北京市進(jìn)一步收緊車牌發(fā)放量，據(jù)說(shuō)車牌發(fā)放方案改革正在醞釀，筆者認(rèn)為“縱向混合”模式值得考慮。
擁堵費(fèi)優(yōu)于限牌
我 們上面討論的都是在汽車總量控制政策給定的情況下，不同車牌分配方式的效率與公平問題。上海效率優(yōu)先的拍賣方案，除了犧牲公平之外，一大問題是拍賣產(chǎn)生的 車主會(huì)比搖號(hào)產(chǎn)生的車主帶來(lái)更多的擁堵和尾氣排放，從而抵消一部分效率；北京的搖號(hào)分配方案，在不失公平優(yōu)先的前提下，有不少可作改進(jìn)的空間；廣州的(橫 向)混合方案兼顧公平與效率，可能是最佳選擇，同時(shí)有另一種(縱向)混合模式可供借鑒。我們不免要問的是：總量控制政策本身的效率與公平如何呢？
首 先，總量控制政策帶來(lái)了兩方面的不平等：一是承認(rèn)政策實(shí)施前已有車牌者的權(quán)利，對(duì)未取得車牌的居民形成一種不公平。后者為了獲得同樣的行車權(quán)利，要付出額 外的成本。李稻葵教授在微博上提出的改革方案“已有牌號(hào)根據(jù)已經(jīng)使用年份，給予5到8年繼續(xù)使用權(quán)，到期參與拍號(hào)?！笔墙鉀Q這種不公的一個(gè)辦法。另外，也 可以考慮對(duì)持有牌照的居民征稅(政策實(shí)施后取得牌照的居民享受幾年免稅期)，增加持有車輛的成本，鼓勵(lì)不需要經(jīng)常開車的人放棄持有。其次，各地的總量控制 政策均規(guī)定只有本市戶口或居住一定年數(shù)以上的居民才有資格參加搖號(hào)或競(jìng)拍。只有限定一個(gè)目標(biāo)人群，政策才有可執(zhí)行性，但這樣做加劇了對(duì)外來(lái)人口和外地車輛 的歧視。減緩汽車帶來(lái)的擁堵和空氣污染有許多政策選項(xiàng)，目前來(lái)看總量控制是出臺(tái)最快、推行最順利的政策，這可能與政策本身有利于本地有車居民、成本由相對(duì) 少數(shù)的新需求者和外地車主承擔(dān)有密切關(guān)系。
限制一個(gè)城市的汽車保有量，其目的是減緩城市擁堵和空氣污染問題，這點(diǎn)似無(wú)疑議。然而，造成擁 堵和污染的原因是行駛在路上的車輛的數(shù)量和行駛距離，它們和一個(gè)城市的汽車保有量有些關(guān)系，但卻不是那么緊密。例如，一個(gè)家庭本來(lái)需要兩輛車，丈夫和妻子 各開一輛去上班，由于總量控制政策目前只能擁有一輛車，那么最有可能的一個(gè)解決辦法是丈夫先開車送妻子上班，然后自己去上班。總量控制看似減少了車輛數(shù)， 卻增加了每輛車的行駛時(shí)間和距離。因此控制汽車保有量很有可能費(fèi)了大力氣，但效果不彰，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看是低效率的政策。
既然造成擁堵和污 染的是車輛出行的次數(shù)和距離，針對(duì)這兩者的措施才是更有效的政策。提高汽油稅可以增加行車的成本，減少人們出行的次數(shù)和距離；特定區(qū)域征收“擁堵費(fèi)”或 “進(jìn)城費(fèi)”可以減少進(jìn)入該區(qū)域的車次，但可能會(huì)延長(zhǎng)每個(gè)車次的行駛距離；提高停車費(fèi)可能也有類似的效果。除了這些手段之外，平衡大中小城市之間的各種資源 供給，從而促進(jìn)人口在不同城市之間的均衡分布，以及優(yōu)化城市的規(guī)劃布局，降低居民遠(yuǎn)距離出行的需求，方是解決大城市擁堵和污染問題的根本之策。
